Order with and without design in polycentric governance systems: Exploring the role of independence and multiplicity in decision-making for WFD implementation processes

Im Jahr 2000 wurde die EG Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) mit ihrer Verabschiedung das zentrale regulatorische Instrument der Europäischen Gewässerschutzpolitik. Allerdings wird heute bezweifelt, dass Deutschland, wie andere Mitgliedstaaten auch, die ambitionierten Ziele der WRRL bis 2027 erreicht. ‚Warum geht es nicht woran mit der Zielerreichung?‘ und ‚Wie sind Umsetzungsdefizite zu überwinden?‘ sind deswegen wiederkehrende Fragen. In der Implementierungsforschung konnten zu verschiedenen Zeiten und bei verschiedenen Politiken ähnliche Umsetzungsdefizite und -hindernisse beobachtet werden. Verschiedene Antworten auf die genannten Fragen wurden gefunden und Governance-Strukturen sind dabei ein Faktor. Zu einer dominierenden Frage wurde, ob Politikziele besser durch eine einzige Autorität oder durch nicht-zentrale Strukturen umzusetzen sind. Die Polycentricity-Literatur spricht in diesem Zusammenhang von monozentrischer vs. polyzentrischer Governance. Diese qualitative Untersuchung trägt empirisch durch cross-lokale Vergleiche zur Beantwortung dieser Fragen bei. Sie fragt: Wie beeinflussen Implementierungsstrukturen (organisatorische Strukturen und institutioneller Rahmen), beziehungsweise Governance-Strukturen, die WRRL-Umsetzung, insbesondere auf lokaler Ebene und bezüglich der Umsetzung der WRRL-Vorgaben zum Flussgebietseinzugsmanagementansatz, zur Koordination über Grenzen und Sektoren hinweg und zur Öffentlichkeitsbeteiligung? Die WRRL-Umsetzungsprozesse wurden in sechs deutschen Bundesländern mit dem Fokus auf Maßnahmen für Hydromorphologie und Durchgängigkeit von Flüssen untersucht, wofür das Polycentricity-Konzept genutzt wurde. Die Implementierungsstrukturen variierten über Bundesländer und Ebenen hinweg und innerhalb dieser und zeigten damit verschiedenste Abstufungen zwischen den Polen monozentrischer und polyzentrischer Governance. Daten wurden über die Analyse von Politik-Dokumenten, semi-strukturierten Interviews mit relevanten Akteuren und teilnehmende Beobachtung von Beteiligungsprozessen erhoben. Gefunden wurden Umsetzungsmuster auf der Mikro-Ebene bezüglich Umsetzungshürden, Instrumenten, Umsetzungsstrategien, der Nutzung von Handlungsspielräumen und organisatorischer Strukturen. Diese Muster formten wiederum eine Mischung aus zentralen und dezentralen Umsetzungsansätzen auf der Makro-Ebene. Diese Mischung hatte zur Folge, dass Instrumente schwache Effekte zeigten, dass es an Einfluss verschiedener Ebenen und Sektoren aufeinander mangelte und dass Ansätze, die von Steuerungsebene und lokaler Ebene parallel verfolgt wurden, nicht zueinander passten. Nichtsdestotrotz, ermöglichte Polycentricity in den Systemen ebenso, dass sich Leuchtturmprojekte trotz der immensen Umsetzungshürden entwickelten. Die Entstehung der gefundenen Muster sind teilweise auf Zufallsfaktoren und teilweise auf das Designen von Institutionen auf verschiedenen Ebenen zu verschiedenen Zeiten zurückzuführen. Änderungen wurden teilweise durch die WRRL ausgelöst, zahlreiche Strukturen existierten aber bereits vor der WRRL, wodurch Muster hauptsächlich auf Pfadabhängigkeit zurückzuführen sind. Durch die WRRL wurden vorrangig neue Ziele gesetzt und durch neue Instrumente versuchte die Steuerungsebene die Ressourcenausstattung existierender Akteure im Sinne der Umsetzung von WRRL-Maßnahmen zu verbessern. Die Beziehungen, also die Macht- und Abhängigkeitsverhältnisse, zwischen den Akteursgruppen hingegen wurden mit der WRRL-Umsetzung in Deutschland kaum geändert. Insbesondere die Unabhängigkeit der Akteure in polyzentrischen Systemen erschwert es ein ideales Umsetzungsregime zu identifizieren, da eine Vielzahl von Akteuren denselben institutionellen Rahmen unterschiedlich nutzt. Es ist ebenso schwierig ein System hin zu dem Ideal zu verändern, wenn das Ideal bekannt wäre. Der Wandel müsste an vielen Punkten parallel stattfinden – orchestriert durch einen zentralen Designer oder abgestimmt durch eine gemeinsame Vereinbarung. Kumulatives, mehr oder weniger nicht auf ein Gesamtziel ausgerichtetes, Design hingegen dominiert, was der Natur polyzentrischer Systeme entspricht. Nichtsdestotrotz, Governance-Systeme können optimiert werden. Um die Design-Anstrengungen zu verbessern und zu beschleunigen ist Lernen notwendig. Bislang wurde allerdings die immense Vielfalt an Umsetzungsansätzen kaum genutzt um in Governance-Fragen voneinander zu lernen. Deswegen hat diese Studie einen zyklischen Ansatz zu Governance entwickelt, welcher auf wiederholter Prüfung und der zentralen Bereitstellung von Daten basiert, um den Zugang zu Wissen und so das Lernen voneinander zu erleichtern und eine Systemoptimierung im Sinne multipler (neuer) Anforderungen zu beschleunigen.